Стратегии государственного регулирования

Я был среди тех, кто отвечал за реализацию блока так называемых реформ Грефа, которые связаны со снижением административных барьеров в экономике. Мы вместе с Владимиром Мау, ныне ректором Академии народного хозяйства и государственной службы, отвечали за это направление. И нам действительно в начале 2000-х удалось предложить такие меры, которые вели к снижению трансакционных издержек. Но примерно с 2006 года я стал говорить о том, что дебюрократизация – это лекарство, которое дает среднесрочное улучшение, но не решает проблему. Об этом я стал говорить в России, но новые инструменты мне предложили использовать в Казахстане. Глава администрации президента Казахстана сказал мне примерно следующее: «…Мы теперь просим сделать новое поколение инструментов дебюрократизации или чего-то в этом роде, с единственным условием: они должны применяться в разных странах, но первой страной должен стать Казахстан». И тогда мы начали работать над тем, что получило название «позитивная реинтеграция». Это новая система, альтернативная стратегия оптимизации государственного регулирования – она сильно отличается от того, что мы же делали в начале 2000-х. И заметьте – я снова вернусь на этот график – примерно с 2006 года мы начали реализацию того, что привело к специфическим результатам Казахстана. Казахстан заметно снизил трансакционные издержки, в то время как Россия их продолжала наращивать. Уход на другую траекторию, на альтернативную стратегию государственного регулирования дал эффект. В чём же принципы этой новой стратегии?

Пять принципов реинтеграции

Очень часто отношения между государством и бизнесом пытаются представить как отдельные отношения, забывая, что кроме государства и бизнеса существуют еще и потребитель, и общество. Любые попытки решить дела с бизнесом вне отношений с обществом и потребителем приводят к плохим результатам – к сговору за счет потребителя. Поэтому принцип включенного третьего для нас обозначает именно это: не пытайтесь решить эту проблему в двусторонних отношениях – отношения в обществе гораздо сложнее. Надо понимать, что есть разные системы стимулов и кооперация и конкуренция в обществе присутствуют всегда. То есть одну и ту же проблему вы можете решить способами государственного регулирования, самоорганизации бизнеса или, например, средствами общественного регулирования.

Не надо считать, что если что-то в общественных интересах, то общество начнет действовать автоматически. Во времена дебюрократизации мы так считали: ну как, бизнесу же выгодно создавать новые технические регламенты. Кому выгодно создавать новые технические регламенты? Бизнесу, которому угрожает выбрасывание с рынка. И такой бизнес с аналогичными компаниями принимает уровень технических регламентов, который ухудшает положение на рынке! Поэтому если вы не компенсируете издержки коллективного действия, то не достигаете успеха. Знаете, как это сделал Казахстан? Ввел обязательное членство в Национальной палате предпринимателей, и, при дифференциации взноса, это очень удачное решение. В итоге коллективные действия оправданны и издержки на это покрываются.

Принцип разумной компенсации – это то, за что меня критиковал российский «Форбс», когда я говорил, что бюрократические группы не заинтересованы в снижении своего влияния, поэтому нужно выкупать у них возможность изменения. На меня нападают, говорят, что, вместо того чтобы устранить бюрократов, вы предлагаете с ними договариваться. Да, я предлагаю с ними договариваться, потому что бюрократия в наших странах имеет очень серьезное влияние.

Надо сказать, что Россия тоже не дремала, пока мы здесь, в Казахстане, разрабатывали стратегию позитивной реинтеграции. В это же время начался радикальный вариант дебюрократизации, который был осуществлен в Грузии при Михаиле Саакашвили.

И вот то, что вы видите, это таблица, которую мы сделали, чтобы показать руководству правительства России, когда делали Стратегии 2020, чем отличаются три варианта, которые реализуются в России, Грузии и в Казахстане, друг от друга. Цель по-разному ставится в разных стратегиях, где-то оптимизация, где-то, например, минимизация государства или повышение адекватности государства. Но здесь появляются знакомые слова: презумпция недобросовестности бизнеса. В российском варианте предполагается, что бизнес может себя вести оппортунистически. А чиновник не может себя вести оппортунистически? Может. Во втором варианте, в Грузии, предполагается, что чиновник может вести себя оппортунистически, а бизнес себя ведет добросовестно. Что, бизнес всегда себя ведет добросовестно? Извините! Принципы оппортунистического поведения относятся ко всем сторонам, поэтому то, что мы для казахстанского варианта предположили признание того, что возможна и ограниченная рациональность, и оппортунистическое поведение. И нужна экономическая теория для реальной хозяйственной практики.

Поэтому учет факторов, которые имеют реальное значение в жизни и в разной степени учитываются разными стратегиями, будет приводить к определенному результату. Обратите внимание, что результаты Грузии впечатляют, но, я утверждаю, что они неустойчивы. Потому что основаны на нереалистичных предпосылках. Это предположение, что бизнес – добросовестен, подведет грузинскую экономику и грузинскую систему, поскольку выяснится, что определенные группы будут манипулировать этой системой. И она начнет меняться. И думаю, что там трансакционные издержки начнут расти.

Что дают стратегии?

Каждая из альтернативных стратегий имеет свои преимущества и каждая связана с определенными рисками. Да, действительно, в последовательной оптимизации все меры понятны. Причем их можно делать сегодня, а можно отложить на завтра. Дебюрократизация – радикальное политическое решение. Позитивная реинтеграция дает долгосрочное улучшение делового климата. Я утверждаю, что, в отличие от того, что сделано в Грузии, то, что сделано в Казахстане, будет иметь устойчивые результаты. Потому что в это вовлечены многие силы, региональные ассоциации бизнеса, система принятия решений при подготовке новых законов, когда идет экспертиза со стороны основных сил бизнеса, учет интересов потребителей. Я утверждаю, что это более устойчивая система, притом что она не дала такой радикальный результат. Но и риски, конечно, свои у каждой из этих стратегий. Потому что иногда можно ничем не заниматься, делать имитационную стратегию. И в России очень часто оптимизация государственного регулирования оказывается имитацией оптимизации. В дебюрократизации возможны злоупотребления со стороны бизнеса, и я утверждаю, что они будут происходить. И сопротивление со стороны чиновников будет усиливаться. Потому что там не было выкупа полномочий, не было компенсации. Позитивная реинтеграция – это сложная, дорогая система, она долго созидается, и в этом её минус.

Почему важно понимать все эти вещи? Правительство взвешивает риски и выгоды, а затем смотрит, тяжело ли будет сделать первый шаг. В оптимизации сделать первый шаг довольно легко. Потому что очевидная первая мера: повышение управляемости госаппарата и развитие кадрового потенциала государственной службы. В дебюрократизации легко сделать первые политически острые шаги – радикально сократить государственное регулирование. Нужно отказаться от уголовной ответственности по части требований к бизнесу, передвинуть контроль со стороны органов исполнительной власти на суды, на компенсацию вреда. Это радикальные политические решения. Их сделать в известном смысле легко – это дело законодательных решений, которые в течение трех-четырех месяцев можно провести. Но, конечно, это требует серьезной решимости.

Обращаю ваше внимание, что Казахстан реализовал, например, стимулирование и создания, и функционирования различных типов объединений предпринимателей и граждан, с обязательным членством в Национальной палате. Но есть вещи, которые Казахстан ещё не реализовал из того, что мы давно предлагали. Это введение селективности расходования налоговых платежей. О чем идет речь? Ну, например, в России предстоит введение налога на недвижимость, довольно значительного. Я предлагал премьеру России – месяц назад мы встречались с Дмитрием Анатольевичем Медведевым – дать гражданам право часть этого высокого налога направлять на те цели, по выбору гражданина, которые он считает важными. Что, например, важнее? Можно направлять на развитие инфраструктуры. Строительство дорог, сетей, коммуникаций, на повышение доступности квартир для молодого поколения. А можно, например, на детские сады или создание, скажем, в микрорайоне социальной инфраструктуры. Когда человек выбирает, у него появляется естественное желание проследить, как это происходит, резко возрастает контроль за государственными услугами. Такой эксперимент был проведен в Кировской области, губернатор которой, Никита Белых, использовал действующее в российском законодательстве право для сельских сходов принять дополнительные налоги. И после этого три руководителя небольших поселений подали в отставку, потому что за ними ходили граждане и говорили: «Куда ты дел мои 200 рублей, а? Покажи, где ты починил дорогу?»

Что действует на выбор?

А как правительству выбрать стратегию? Для правительства важны начальные издержки, издержки трансформации. Ведь многие предпочитают «дорогу наименьшего сопротивления». Если не стоят политические задачи, как это было у президента Саакашвили, то проще идти путем небольших изменений, а не радикальных действий или долгих преобразований. Почему Казахстан пошел на сложные действия, связанные с позитивной реинтеграцией? Потому что в этой стране существует система долгосрочных взглядов – нормативных документов: Казахстан 2030, Казахстан 2020, Казахстан 2050. При долгосрочном взгляде разумно идти на большие стартовые издержки, потому что эффекты будут. Я совершенно искренне полагаю, что наличие long term orientation – длинной ориентации, это важно: при долгосрочном взгляде либералы и консерваторы, националисты и социалисты могут договориться друг с другом. А при коротком взгляде самое разумное – пилить государственные деньги еще до того как они вышли из государственного бюджета. Что нерационально при длинном взгляде.

Политический выбор – это выбор ещё и того, в каких субъектах вы находите опору для своей политики. Поэтому выбор будет делаться в зависимости от того, какие издержки трансформации для вас приемлемы и интересы каких субъектов. Конкуренция этих вариантов, а может быть, и новых, не только этих трех, которые сейчас можно условно обозначить как российский, казахстанский и грузинский, будет продолжаться.

То, что приведено на этом графике, – это результаты по рейтингу Doing-business. Это не самый совершенный рейтинг в смысле инструментов измерений делового климата, но самый распространенный. Посмотрите, как здесь распределились страны между собой. К сожалению, Украина имеет наихудшие результаты по уровню трансакционных издержек или административных барьеров. Чем выше положение в этом графике – тем хуже положение страны. Россия, где росли административные издержки, потом их попытались стабилизировать и немного сократили. Белоруссия: рост, потом резкое падение и стабилизация. Казахстан, который гораздо раньше Белоруссии приступил к снижению трансакционных издержек и затем стабилизировал их, медленно снижая. И, наконец, Грузия. Грузия дала самый яркий пример. Видите, ей удалось подняться в рейтинге Doing-business с 90-го на 9-е место, а Казахстану – с 86 на 49-е место. Результаты Казахстана очень хороши, но результаты Грузии потрясают.