Как победить коррупцию

Проблема коррупции

Изучение различных законов, законопроектов, исследований, общественного мнения по вопросам коррупции и борьбы с ней свидетельствует: единого понимания проблемы коррупции нет. В периоды социально-экономических бедствий людям свойственно искать конкретного виноватого, а не первопричины негативных общественных явлений. Это в полной мере относится и к коррупции.

Соответственно, нет единого, универсального, общепризнанного определения коррупции. Предлагаются самые разные программы и малоэффективные подходы к борьбе с коррупцией. В России 28 декабря 2008 г. принят Федеральный закон Российской Федерации «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ, который содержит следующее определение: «Коррупция – а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».

Эта дефиниция отражает взгляды определенной социальной группы, имеющей свои экономические и политические интересы. Следует учитывать, что политические и политизированные организации, а соответственно, и законодательство, вполне сознательно стремятся зауживать понятие коррупции именно в силу политических и хозяйственных интересов.

Первопричина коррупции

Ответ на вопрос о наиболее эффективном пути, который приведет к решению задачи борьбы с коррупцией, лежит в её понимании как общественного (системного) явления. У различных социальных групп, организаций и индивидуумов существуют интересы, которые могут быть связаны с получением преимуществ перед другими группами, организациями, индивидуумами. Для достижения этих интересов используются материальные и нематериальные ресурсы. Сами ресурсы также могут быть предметом коррупционных отношений на всех уровнях, включая бытовой.

Скажем, взятку сотруднику ГИБДД можно рассматривать не только с точки зрения экономического интереса, но и как выигрыш во времени: отдать деньги на месте быстрее, чем платить штраф в соответствии с законной процедурой. Вообще коррупция обычно является наиболее эффективным способом достижения цели, по сравнению с законными действиями. А иногда вообще единственно возможным при существующем законодательстве (например, удержание власти сверх положенного срока, захват общественного богатства, установление контроля над судебной системой и тому подобное).

Риски преследования за совершение правонарушения при определенной общественно-политической системе могут оказаться второстепенным фактором. Отсюда следует, что коррупция в любой стране развита настолько, насколько неразвиты институты, призванные регулировать общественные отношения и способствовать их развитию. Таким образом, корни проблемы коррупции – в самом общественном устройстве.

Какова система управления в обществе, такова и коррупция. Отсутствие или неэффективность, неработоспособность имеющихся общественных механизмов достижения вполне естественной цели получения кем-либо какой-либо выгоды влекут за собой поиск других, эффективных, работоспособных способов достижения этой цели. Интересы ряда общественных групп нередко приводят к тому, что незаконные способы достижения цели, или способы, не соответствующие моральным нормам, легализуются через принятие соответствующего законодательства.

Такова, например, проблема лоббизма. Аналогичная, все более широко обсуждаемая в США в контексте «институциональной коррупции» проблема – роль денег в избирательных кампаниях. В США идет соревнование не столько идей и программ, сколько финансовых средств, выделяемых так называемыми «Комитетами политических действий». Существуют «Суперкомитеты», особенно мощные в финансовом отношении. Соответственно, решающее значение на выборах имеют размеры избирательных фондов кандидатов. С основными жертвователями средств в последствии рассчитываются должностями, бюджетным финансированием их бизнес-проектов.

Мировые практики борьбы с коррупцией 

Поскольку коррупция – это следствие сложившихся общественных отношений и неэффективности общественных институтов, главное решение задачи борьбы с коррупцией основано в первую очередь на изменение общественного устройства. Такого изменения, которое бы обеспечивало гармоничное развитие всего общества как системы.

Однако даже при надлежащей реорганизации общественной системы не исчезнет природное стремление ее субъектов к получению преимуществ (выгоды). Поэтому необходимо всеобъемлющее законодательство, позволяющее преследовать любые проявления коррупции. Характер такого закона должен соответствовать определенной правовой системе. Какая правовая и судебная система сможет в полной мере соответствовать новой системе общественных отношений и соответствующих институтов, будет вытекать из самой природы новой системы. От этого зависит и законодательное определение коррупции, причем оно должно включать в себя максимально точное, детальное описание всех без исключения терминов (взятка, подкуп, выгода, имущество, лица, действия, авторитет, влияние, знания, информация и так далее). Определение всех этих терминов минимизирует возможность различного их толкования.

Только подобный подход позволяет рассчитывать на самое тщательное и объективное исследование обстоятельств дела в судебном процессе. Для разработки всеобъемлющего антикоррупционного законодательства вполне возможно максимально широкое использование актов, уже разработанных другими государствами и международными организациями.

Наиболее передовыми в этом смысле можно назвать законы США и Великобритании: – Часть 11. «Взяточничество, подкуп и конфликты интересов», Глава 18. «Уголовные преступления и уголовный процесс» Свода законов США. Раздел содержит 23 статьи, прямо относящиеся к коррупционным действиям. Все эти статьи содержат соответствующие подробные определения. – Часть 96, Глава 18 Свода законов США, разделы 1961 – 1968 («Racketeer Influenced and Corrupt Organizations» - «Находящиеся под влиянием рэкета и коррупционные организации»). Это – чрезвычайно важный закон, который охватывает ряд связанных правонарушений, включая коррупционную деятельность. Он применяется как в отношении уголовных, так и гражданских правонарушений в рамках хозяйственных споров. Предусмотренная компенсация пострадавшему по гражданским статьям – в тройном размере от суммы ущерба.

Примечательно, что гражданским истцам предоставлено право выступать в качестве «гражданских прокуроров» по предъявлению соответствующих обвинений. Применение закона в уголовном порядке практикуется в отношении терроризма, захвата заложников, воздушных и морских судов, посольств и др. – «Закон о борьбе с практикой коррупции за рубежом». Это тоже закон в рамках уголовного права. – «Акт об этике поведения государственных служащих США» 1978 года. Он регламентирует порядок представления финансовых деклараций американских чиновников. – «Кодекс этического поведения Сената Конгресса США» и «Кодекс этического поведения Палаты Представителей Конгресса США» 1977 года. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата. – Британский Bribery Act 2010 – «Закон о борьбе с взяточничеством 2010 г.», считается одним из лучших в мире законов по борьбе с коррупцией. В ряде аспектов отличается от американских законов.

Правоприменительная практика в этой области огромна, но она также должна быть исследована. В прецедентной судебной системе прецеденты также являются источником права: если судья в США сталкивается с отсутствием в законе четкого определения, судья уполномочен и обязан определить правовую норму. Заметный, хотя и ограниченный (по политическим причинам) вклад в создание антикоррупционных стандартов внесла Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая разработала собственную конвенцию по борьбе с взяточничеством в отношении иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых сделок. Определенный интерес представляет «Конвенция ООН против коррупции» (UNCAC), одобренная 31 октября 2003 г Генеральной Ассамблеей ООН (резолюция № A/RES/58/4). Конвенция четко фиксирует связь коррупции с другими формами преступности, в частности организованной и экономической, включая отмывание денежных средств. Констатируется транснациональный характер явления.

Это имеет очень большое значение с точки зрения проблемы юрисдикции. Местные следственные органы и суды часто испытывают большие затруднения, когда имеют дело с трансграничными преступными схемами. Конвенция подробно и вполне квалифицированно перечисляет сферы деятельности, наиболее подверженные коррупции, включая публичные закупки и управление финансами, публичную отчетность, судебные органы и органы прокуратуры, частный сектор. В Главе III («Криминализация и правоохранительная деятельность»), где подробно описываются формы коррупции. Судебное разбирательство может выявить неочевидное, на первый взгляд, отсутствие или неработоспособность существующих законных механизмов достижения цели, поставленной участниками коррупционных отношений. Это может дать возможность последующего устранения выявленных проблем законодательства.

Суды (конечно, при условии их квалифицированности и полной независимости) способны давать важные определения на этот счет. Это способствовало бы дальнейшему совершенствованию общественных институтов: ни одно решение не может быть идеальным или «застывшим». Любое развитие общественной системы потребует соответствующих корректировок ее институтов и регулирования их деятельности.  Если воровство – норма жизни, то в стране практически ничего нельзя сделать. Сколько бы денег ни выделяли на дороги, медицину, образование – половину разворуют. А значит разбитые дороги, бесконечные очереди в больницах, постоянно деградирующее образование.

Привычной стала болтовня российских казнокрадов о том, что воровство – это наша национальная традиция, и ничего с этим не поделать. Остается разве что только гордиться лихостью наших казнокрадов. Но это всё ложь. Кто жил в советское время, прекрасно помнит, что не было в СССР более ворующей республики, чем Грузия. Даже большинство воров в законе из этих же мест. И как бы ни оценивали Саакашвили, но ему в значительной мере удалось победить казнокрадство и взяточничество. Не говоря уже о таком хрестоматийном примере как Сингапур, где Ли Куан Ю через жесточайшие наказания искоренил практически все человеческие пороки, и воровство в том числе. Но не обязательно бороться с воровством расстрелами и тюрьмами.

Есть более демократичные методы. Это 20-я статья Конвенции ООН против коррупции («незаконное обогащение»), а также декларация о расходах. Тем более что опыт применения декларации о расходах у нас есть. В начале этого века Россия год прожила с этой декларацией, но потом она была отменена. Самое главное сделать декларацию о расходах тотальной – для всех граждан России, чтобы чиновник не мог оформить своё имущество на подставных лиц.

С точки зрения переустройства экономики принятие этих двух документов – первое, что необходимо сделать, иначе всё остальное не даст никакого результата. Критики много пишут о трудоёмкости администрирования декларации о расходах. Но под декларирование должны подпадать только особо дорогие покупки и крупные сбережения. Например, автомобили дороже двух миллионов и недвижимость начиная с 30 – 50 млн рублей, дорогие яхты и самолёты. Плюс счета в банке и ценные бумаги, скажем, начиная с 10 млн рублей. Вот и весь учёт. Крайне необременительный. Часто говорят, что меры не помогут. Надзирающие службы не проявят надлежащей ретивости в отношении наших высокопоставленных воров. Я с этим не согласен. Миллионы интернет-активистов выявят живущих не по средствам и принудят правоохранителей употребить в отношении них закон. А среди сотрудников надзорных инстанций найдётся немало любителей раскрутить громкое дело. В наше время это может быть хорошей стартовой площадкой для громкой политической карьеры.